協(xié)同推進(jìn)降碳、減污、擴(kuò)綠、增長取得顯著進(jìn)展

新時(shí)代以來，我國以更高站位、更寬視野、更大力度來謀劃和推進(jìn)新征程生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，全力推動生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)。在此基礎(chǔ)上，近年來全國各地積極探索協(xié)同推進(jìn)降碳、減污、擴(kuò)綠、增長的實(shí)踐路徑，促進(jìn)生態(tài)資源產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)化，通過綠色低碳轉(zhuǎn)型實(shí)現(xiàn)了發(fā)展“含綠量”和生態(tài)“含金量”的同步提升。

推動生態(tài)環(huán)境修復(fù)取得明顯成效。各地深入推進(jìn)藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)、碧水保衛(wèi)戰(zhàn)、凈土保衛(wèi)戰(zhàn)，使“天更藍(lán)、水更清、地更綠”成為現(xiàn)實(shí)。2024年，全國地級及以上城市PM2.5平均濃度為29.3微克/立方米，同比下降2.7%，連續(xù)5年穩(wěn)定達(dá)標(biāo)。全國受污染耕地安全利用率預(yù)計(jì)達(dá)到92%，重點(diǎn)建設(shè)用地安全利用得到有效保障。全國地表水優(yōu)良水質(zhì)斷面比例達(dá)到90.4%，同比上升1個百分點(diǎn)，首次超過90%，近岸海域水質(zhì)優(yōu)良比例為83.7%，均提前達(dá)到“十四五”規(guī)劃目標(biāo)，彰顯我國美麗中國建設(shè)的顯著成效。

統(tǒng)籌推進(jìn)產(chǎn)業(yè)生態(tài)化與生態(tài)產(chǎn)業(yè)化。產(chǎn)業(yè)生態(tài)化是對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)方式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、流通和消費(fèi)方式進(jìn)行生態(tài)化改造，生態(tài)產(chǎn)業(yè)化則是通過產(chǎn)業(yè)集聚和聯(lián)動、優(yōu)化配置各類資源要素等方式實(shí)現(xiàn)生態(tài)資源保值增值，兩者協(xié)同推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型。近年來，我國在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)中高速增長的同時(shí)，能耗強(qiáng)度不斷下降，有效抑制了二氧化碳排放量的增長。目前我國已建成全球規(guī)模最大的碳市場，各地依托資源稟賦，積極探索產(chǎn)業(yè)生態(tài)化、生態(tài)產(chǎn)業(yè)化新路徑，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式（EOD）創(chuàng)新。2020年以來共有239個EOD項(xiàng)目進(jìn)入生態(tài)環(huán)保金融支持項(xiàng)目儲備庫，截至2023年底已有83個EOD項(xiàng)目獲得金融機(jī)構(gòu)支持。放眼全國，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)同成效逐步顯現(xiàn)。

加快完善生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制。各地積極實(shí)踐探索，打通瓶頸制約，不斷拓展生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑，推動生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制建設(shè)取得豐碩成果。我國全面完成第三次全國國土調(diào)查工作，著力破解生態(tài)產(chǎn)品“底數(shù)不清”問題。全國林下經(jīng)濟(jì)經(jīng)營和利用林地面積超過6億畝，年均產(chǎn)值超過1萬億元，3400多萬林農(nóng)受益；出臺全國生態(tài)旅游發(fā)展規(guī)劃，打造旅游與康養(yǎng)休閑融合發(fā)展的生態(tài)旅游開發(fā)模式，建設(shè)110家國家生態(tài)旅游示范區(qū)，加強(qiáng)經(jīng)營開發(fā)，著力破解生態(tài)產(chǎn)品“交易難”問題。一場點(diǎn)“綠”成“金”的創(chuàng)新實(shí)踐正在全國加速落地。

加快推進(jìn)清潔能源高效利用。2023年，我國清潔能源占比大幅提高。水電、風(fēng)電、太陽能發(fā)電、生物質(zhì)發(fā)電裝機(jī)量居世界第一，建成全球規(guī)模最大的清潔發(fā)電體系。在清潔能源消費(fèi)方面，煤炭消費(fèi)占一次能源消費(fèi)的比重從十年前的67.4%下降到2023年的55.3%；截至2023年底累計(jì)淘汰高排放車輛超過4000萬輛，新能源公交車占比提高到80%以上。各地探索形成了多種“清潔能源+生態(tài)治理”協(xié)同方案，實(shí)現(xiàn)了清潔能源利用、生態(tài)環(huán)境治理、多方主體增收的多重成效。

正確認(rèn)識和把握協(xié)同推進(jìn)中面臨的矛盾和問題

隨著生態(tài)文明建設(shè)深入推進(jìn)，基于系統(tǒng)觀點(diǎn)協(xié)同推進(jìn)降碳、減污、擴(kuò)綠、增長日益形成共識。然而，協(xié)同推進(jìn)降碳、減污、擴(kuò)綠、增長是一個長期過程，當(dāng)前在實(shí)施路徑、治理體系、價(jià)值理念等方面還面臨一些問題，需要在理論創(chuàng)新與實(shí)踐突破的基礎(chǔ)上，通過進(jìn)一步深化體制機(jī)制改革予以破解。

正確認(rèn)識協(xié)同推進(jìn)中面臨的結(jié)構(gòu)性壓力。當(dāng)前，我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高耗能、高碳排放特征仍然突出，扎實(shí)推動經(jīng)濟(jì)持續(xù)向好帶來的污染物減排壓力長期存在。在“雙碳”目標(biāo)約束下，我國能源結(jié)構(gòu)由可控連續(xù)的煤電裝機(jī)占主導(dǎo)逐步向穩(wěn)定性偏弱的新能源發(fā)電裝機(jī)占主導(dǎo)轉(zhuǎn)變，對新能源體系和新型電力系統(tǒng)的安全性和可持續(xù)性提出了更高要求。

協(xié)同推進(jìn)的實(shí)施路徑有待進(jìn)一步細(xì)化。不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不同，碳排放總量、碳排放強(qiáng)度存在較大差異：經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，特別是以工業(yè)為主的地區(qū)，較為集中地形成了總量較高的溫室氣體排放；經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)和農(nóng)業(yè)為主的地區(qū)雖然碳排放量較低，但經(jīng)濟(jì)增長需求加大了這些地區(qū)對電力、石油、天然氣等能源的需求，碳排放強(qiáng)度較高，迫切需要因地制宜探索形成新的發(fā)展路徑。此外，生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑及生態(tài)資產(chǎn)管理模式亟待完善，一些地區(qū)生態(tài)產(chǎn)品開發(fā)項(xiàng)目忽視了自身資源稟賦的獨(dú)特性，盲目復(fù)制其他地方經(jīng)驗(yàn)也帶來同質(zhì)化或低效益等問題。

協(xié)同推進(jìn)的治理體系還需健全。在當(dāng)前協(xié)同推進(jìn)降碳、減污、擴(kuò)綠、增長的過程中，市場化手段運(yùn)用還需進(jìn)一步加強(qiáng)，協(xié)同推進(jìn)的相關(guān)機(jī)制仍然相對孤立，各地政府在生態(tài)保護(hù)、降碳減污等考核評價(jià)中，往往會采用“一票否決”機(jī)制，難以在多重目標(biāo)中實(shí)現(xiàn)動態(tài)平衡。由于生態(tài)產(chǎn)品特有的公共物品屬性和外部性，資源環(huán)境要素價(jià)格形成機(jī)制仍需進(jìn)一步健全完善，政府與市場協(xié)同發(fā)力的需求非常緊迫。同時(shí)，協(xié)同推進(jìn)的法律法規(guī)有待完善。亟須加快制定和完善相應(yīng)的法律法規(guī)，與相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行銜接，緩解協(xié)同推進(jìn)的發(fā)展壓力。此外，公眾對協(xié)同推進(jìn)的重要性認(rèn)識不足，生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)值在公眾中的認(rèn)可度仍然較低。

構(gòu)建降碳、減污、擴(kuò)綠、增長協(xié)同推進(jìn)的體制機(jī)制

協(xié)同推進(jìn)降碳、減污、擴(kuò)綠、增長是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，必須遵循經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)的客觀規(guī)律，站在人與自然和諧共生的高度謀劃發(fā)展，將其納入生態(tài)文明建設(shè)整體布局和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局，構(gòu)建整體協(xié)同推進(jìn)的體制機(jī)制。

統(tǒng)籌兼顧，強(qiáng)化協(xié)同推進(jìn)的頂層設(shè)計(jì)。實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，既要守好綠水青山“金飯碗”，也要走好產(chǎn)業(yè)與生態(tài)協(xié)同“共富路”。在國土空間規(guī)劃中，堅(jiān)持分類指導(dǎo)與重點(diǎn)突破相結(jié)合的原則，確保協(xié)同推進(jìn)項(xiàng)目設(shè)計(jì)的系統(tǒng)性。加強(qiáng)各部門規(guī)劃編制，提升各領(lǐng)域、各類型規(guī)劃間的適配度，建立動態(tài)調(diào)整機(jī)制。加強(qiáng)不同項(xiàng)目間協(xié)調(diào)力度，統(tǒng)籌優(yōu)化同質(zhì)同類項(xiàng)目，防止項(xiàng)目碎片化，保障項(xiàng)目設(shè)計(jì)的完整性。加快構(gòu)建碳排放統(tǒng)計(jì)核算體系、產(chǎn)品碳標(biāo)識認(rèn)證制度、產(chǎn)品碳足跡管理體系等，分領(lǐng)域分行業(yè)實(shí)施節(jié)能降碳專項(xiàng)行動，實(shí)現(xiàn)“降碳—增長”協(xié)同推進(jìn)。

探索建立統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)同管理、合作共建、利益共享的邊界毗鄰地區(qū)合作發(fā)展新機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“減污—增長”協(xié)同推進(jìn)。深化落實(shí)資源有償使用制度，以自然資源交易平臺為抓手，推動資源使用權(quán)的公開、公平、公正交易，鼓勵和支持生態(tài)產(chǎn)品的交易和流通，實(shí)現(xiàn)“擴(kuò)綠—增長”協(xié)同推進(jìn)。構(gòu)建生態(tài)保護(hù)修復(fù)綜合監(jiān)管系統(tǒng)，全面加強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目實(shí)施動態(tài)監(jiān)管和驗(yàn)收管理。制定具有綜合性和系統(tǒng)性的評價(jià)體系，推動開展產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的環(huán)境適應(yīng)性評價(jià)，并將協(xié)同推進(jìn)任務(wù)的完成情況納入各級政府和企業(yè)的績效評價(jià)考核體系。

因地制宜，實(shí)施分區(qū)域差異化精準(zhǔn)管控。靶向治療、精準(zhǔn)施策，把該保護(hù)的區(qū)域劃出來，把發(fā)展同保護(hù)矛盾突出的區(qū)域識別出來，實(shí)施分區(qū)域差異化精準(zhǔn)管控的環(huán)境管理制度。全面開展多領(lǐng)域多層次減污降碳協(xié)同創(chuàng)新，積極推進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型升級和清潔生產(chǎn)改造，引導(dǎo)重點(diǎn)行業(yè)向環(huán)境容量大、市場需求旺盛、市場保障條件好的地區(qū)科學(xué)布局、有序轉(zhuǎn)移。此外，健全法律體系和統(tǒng)一的環(huán)境政策標(biāo)準(zhǔn)。針對區(qū)域特性，制定專門的規(guī)章制度，進(jìn)一步明晰協(xié)同治理方式、運(yùn)作機(jī)制、保障措施、法律責(zé)任等，夯實(shí)協(xié)同保護(hù)的法治基礎(chǔ)。

雙管齊下，推動有為政府和有效市場更好結(jié)合。將政府主導(dǎo)的外部約束通過價(jià)格機(jī)制轉(zhuǎn)化為各微觀主體綠色轉(zhuǎn)型的內(nèi)生動力，以此推動有為政府和有效市場更好結(jié)合。進(jìn)一步發(fā)展全國碳市場，穩(wěn)步擴(kuò)大行業(yè)覆蓋范圍，豐富交易品種和方式，建設(shè)完善全國溫室氣體自愿減排交易市場。探索構(gòu)建生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式，為社會資本和金融機(jī)構(gòu)參與創(chuàng)造條件，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)融合共生，形成多方合力。

加快建立針對企業(yè)、居民或村集體的碳賬戶與生態(tài)賬戶，以用能權(quán)交易、碳排放權(quán)交易、排污權(quán)交易、碳匯交易、生態(tài)信用交易等市場化手段，協(xié)同推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理與經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。實(shí)施全面節(jié)約戰(zhàn)略，推進(jìn)節(jié)能、節(jié)水、節(jié)地、節(jié)材、節(jié)礦，擴(kuò)大水資源費(fèi)改稅。構(gòu)建主體多元、功能協(xié)調(diào)、相互配套的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)市場體系，盡快探索完善門類齊全的生態(tài)產(chǎn)品交易市場機(jī)制。制定科學(xué)合理的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，確保補(bǔ)償金額能夠覆蓋生態(tài)保護(hù)者的成本，加大財(cái)政投入力度，引導(dǎo)社會資本參與生態(tài)補(bǔ)償，形成多元化的補(bǔ)償資金來源。

廣泛動員，激發(fā)全社會參與專業(yè)協(xié)作。革新以GDP為核心的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展評價(jià)體系，將生態(tài)文明建設(shè)成效納入黨政領(lǐng)導(dǎo)干部績效評估并進(jìn)行離任審計(jì)，引導(dǎo)樹立正確的發(fā)展觀、政績觀。營造全方位、全領(lǐng)域、全時(shí)段綠色高質(zhì)量發(fā)展宣傳的濃厚氛圍，推動宣傳進(jìn)社區(qū)、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)基層全覆蓋。通過就業(yè)、參股、分紅等方式，充分調(diào)動群眾參與生態(tài)經(jīng)濟(jì)開發(fā)的意愿，探索總結(jié)“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。大力推動綠色城市、森林城市、無廢城市建設(shè)，深入開展綠色社區(qū)、綠色學(xué)校創(chuàng)建行動，進(jìn)一步匯聚美麗中國建設(shè)的磅礴偉力。

作者：薛永基（北京林業(yè)大學(xué)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展研究院副院長、教授）