如何應(yīng)對《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014 － 2020 年)》中明確指出的城市建設(shè)用地利用粗放、效率不高的問題，緩解城市空間分布和規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理、與資源環(huán)境承載力不匹配的問題，提高城市管理服務(wù)水平、健全體制機制、規(guī)避“城市病”的爆發(fā)與頻發(fā)問題、避免落入“中等收入陷阱”，是實現(xiàn)我國城市化的健康、高質(zhì)量發(fā)展亟需探討的科學(xué)問題和亟待解決的現(xiàn)實命題?？焖俪鞘谢芯薮笸獠?a href="http://m.622810.cn/t/資源.html" >資源壓力與生態(tài)破壞問題使得城市生態(tài)系統(tǒng)面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，必然影響城鎮(zhèn)化進程。以黨的“十八大”和十八屆三中全會提出的生態(tài)文明建設(shè)的理念和原則指導(dǎo)城市化過程，探求更加合理的城市發(fā)展模式和人類聚居與行為模式，是實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。然而，目前國內(nèi)外針對城市生態(tài)管理多集中于單維度的、面向具體問題的管理措施研究，系統(tǒng)性研究較少，鮮有報道成功的可借鑒的城市生態(tài)綜合管理模式。鑒于此，本文從城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、資源政策、生態(tài)環(huán)境保護措施與標(biāo)準(zhǔn)，以及組織形式等五個核心方面對城市生態(tài)管理模式進行詮釋，并剖析城市生態(tài)管理模式對城市資源利用效率的影響。通過梳理生態(tài)管理模式與城市資源利用效率方面的研究進展，厘清了相關(guān)研究涉及的內(nèi)容、層次及脈絡(luò)，突顯了城市生態(tài)綜合管理模式研究的緊迫性及其實施城市生態(tài)綜合管理的意義。

 

  1 城市生態(tài)管理的概念與內(nèi)涵

 

  實現(xiàn)城市經(jīng)濟社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境建設(shè)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，是國內(nèi)外城市建設(shè)共同面臨的一個重大理論和實際問題。生態(tài)城市是聯(lián)合國教科文組織發(fā)起的“人與生物圈(MAB)”計劃研究過程中提出的一個概念，是城市生態(tài)化發(fā)展的結(jié)果;是社會和諧、經(jīng)濟高效、生態(tài)良性循環(huán)的人類居住形式，是自然、城市與人融合為一個有機整體所形成的互惠共生結(jié)構(gòu)。“生態(tài)城市”的概念一經(jīng)提出，就成為城市科學(xué)和城市規(guī)劃研究的熱點領(lǐng)域，各國都將生態(tài)城市作為未來城市的建設(shè)和發(fā)展目標(biāo)。目前，生態(tài)城市建設(shè)在中國開展的如火如荼。國內(nèi)已經(jīng)正式向住建部、國家發(fā)改委提出要建設(shè)生態(tài)城市的有50 多個，全國以生態(tài)、低碳為發(fā)展目標(biāo)的地級市數(shù)量已逾九成，達到259 個。

 

  城市生態(tài)管理( eco-management) 是一種人類生存環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展的管理方式，它強調(diào)經(jīng)濟與生態(tài)的平衡發(fā)展。生態(tài)管理于上世紀(jì)70 年代起源于美國，90 年代成為研究和實踐的焦點。中國環(huán)境污染與生態(tài)破壞問題的癥結(jié)在于管理問題，其實質(zhì)是資源代謝在時間、空間尺度上的滯留或耗竭，系統(tǒng)耦合在結(jié)構(gòu)、功能關(guān)系上的破碎和板結(jié)，社會行為在經(jīng)濟和生態(tài)管理上的沖突和失調(diào)［7］。我國學(xué)者在對城市生態(tài)管理的概念及內(nèi)涵理解時，一是強調(diào)基于城市及其周圍地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)承載力實施有效城市管理，實現(xiàn)城市及周邊地區(qū)宜居、生態(tài)、可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。二是強調(diào)了城市的復(fù)合性，即城市是一個“社會—經(jīng)濟—自然”復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)，即“生態(tài)城市”的構(gòu)建應(yīng)是城市社會子系統(tǒng)、經(jīng)濟子系統(tǒng)和自然子系統(tǒng)的全面生態(tài)化，而非單純的城市綠化和景觀美化［8］。復(fù)合的特性下，城市生態(tài)管理的宗旨是“將單一的生物環(huán)節(jié)、物理環(huán)節(jié)、經(jīng)濟環(huán)節(jié)和社會環(huán)節(jié)組裝成一個有旺盛生命力的生態(tài)系統(tǒng)，從技術(shù)革新、體制改革和行為誘導(dǎo)入手，調(diào)節(jié)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)與功能，促進全市社會、經(jīng)濟、自然的協(xié)調(diào)發(fā)展，物質(zhì)、能量、信息的高效利用”。三是強調(diào)城市生態(tài)管理的范圍和多維尺度，即城市生態(tài)管理包括城市生態(tài)資產(chǎn)、生態(tài)代謝和生態(tài)服務(wù)三大范疇，包括區(qū)域、產(chǎn)業(yè)、人居三個尺度，以及生態(tài)衛(wèi)生、生態(tài)安全、生態(tài)景觀、生態(tài)產(chǎn)業(yè)和生態(tài)文化等五個層面的系統(tǒng)管理和能力建設(shè)。

 

  綜合以往關(guān)于城市生態(tài)管理概念的理解，筆者認(rèn)為生態(tài)城市的全面建設(shè)需要有完善和健全的生態(tài)管理制度，要制定相應(yīng)的資源利用政策和生態(tài)環(huán)境保護措施和標(biāo)準(zhǔn)，要有合理的城市空間規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局，要有廣泛的社會和群眾參與，盡可能地促進城市資源的適度及高效利用和減少城市的代謝產(chǎn)物，實現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展。

 

  2 城市生態(tài)管理模式

 

  當(dāng)前，城市生態(tài)管理模式還沒有一套比較完整權(quán)威的定義。通過上述對城市生態(tài)管理概念的梳理，本文擬從城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、資源政策、生態(tài)環(huán)境保護以及社會與公眾參與形式等五個方面對城市生態(tài)管理模式進行解析，體現(xiàn)了生態(tài)城市建設(shè)中的生態(tài)衛(wèi)生、生態(tài)安全、生態(tài)景觀、生態(tài)產(chǎn)業(yè)和生態(tài)文化的五個基本目標(biāo)，同時兼顧落實生態(tài)管理模式到具體可循的層面和構(gòu)建城市生態(tài)綜合管理體系的現(xiàn)實需求。

 

  2． 1 基于生態(tài)環(huán)境承載力的規(guī)劃先行

 

  城市規(guī)劃服務(wù)于一定時期內(nèi)城市的經(jīng)濟和社會發(fā)展、土地利用、空間布局以及各項建設(shè)的綜合部署、具體安排和實施管理。生態(tài)城市規(guī)劃包含自然生態(tài)和社會心理兩個方面，其目的是創(chuàng)造一種能充分融合技術(shù)和自然的人類活動的最優(yōu)環(huán)境，以激發(fā)人的創(chuàng)造性和生產(chǎn)力提供高的物質(zhì)和文化水平。歐洲城市是奉行生態(tài)管理中規(guī)劃先行的楷模。歐洲城市非常注重生態(tài)文明和城市建設(shè)發(fā)展的可持續(xù)性，其所編制的城市規(guī)劃，一是堅持嚴(yán)格按城市規(guī)劃實施，二是實施時間長，確保城市規(guī)劃的穩(wěn)定性，三是對城中建筑不隨便拆遷改造，確保城市規(guī)劃的連續(xù)性，四是非常注意保護原始生態(tài)和自然環(huán)境，強化城市綠化。此外，歐洲人良好的文化修養(yǎng)和綜合素質(zhì)決定了他們對環(huán)境和生態(tài)的自覺保護、愛護和管理意識極強，這也是城市生態(tài)環(huán)境良好的關(guān)鍵因素。因此，國外良好的城市生態(tài)環(huán)境得益于這些國家城市規(guī)劃中城市結(jié)構(gòu)和功能的前瞻性科學(xué)規(guī)劃和精心設(shè)計，以及對規(guī)劃權(quán)威性的維護和執(zhí)行。

 

  隨著生態(tài)觀念的深入人心，我國城市規(guī)劃也從被動的生態(tài)環(huán)境保護轉(zhuǎn)向主動的宜居環(huán)境建設(shè)，一改過去讓水、土、氣、生物資源和能源等被動適應(yīng)城市發(fā)展需要的狀況，而更加強調(diào)用地的生態(tài)適宜性，重視城市空間擴張對生物區(qū)和生物多樣性的保護和最小侵?jǐn)_。從經(jīng)濟主導(dǎo)的發(fā)展規(guī)劃轉(zhuǎn)向民生主導(dǎo)的協(xié)調(diào)性規(guī)劃。城市發(fā)展也不再只是注重自身利益，從孤立單一的城市自身規(guī)劃轉(zhuǎn)向城市－ 區(qū)域的共同協(xié)作與治理，實現(xiàn)整個區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。

 

  生態(tài)城市概念提出之后，世界各國陸續(xù)涌現(xiàn)出一批生態(tài)城市規(guī)劃建設(shè)的實踐。我國在生態(tài)城市規(guī)劃方面已有一些案例，不少新城開發(fā)也提出了以生態(tài)城市為目標(biāo)來進行規(guī)劃與建設(shè)，如上海中英東灘生態(tài)城、唐山曹妃甸國際生態(tài)城、北京中芬門頭溝生態(tài)城、中新天津生態(tài)城等。

 

  但是相關(guān)的研究尚處于探索的階段，雖然生態(tài)城市規(guī)劃正逐步形成比較科學(xué)的理論和方法體系，但并不很完善，實踐方面更是缺乏較成熟的經(jīng)驗。目前暴露出不少問題，如城市規(guī)劃建設(shè)中對建筑節(jié)能要求的忽視導(dǎo)致我國建筑業(yè)能耗占總能耗的27% － 45%，北方地區(qū)采暖能耗甚至高達80%，同時建成的城市難以應(yīng)對不斷增長的交通負(fù)荷、城市水資源、垃圾、能源需求等現(xiàn)實問題的挑戰(zhàn)，以上種種跡象離規(guī)劃目標(biāo)的初衷差距甚遠(yuǎn)，甚至在某些環(huán)節(jié)上背道而馳。

 

  城市規(guī)劃中所存在的問題總結(jié)起來主要包括幾個方面。一是偏重于城市外延式發(fā)展而輕內(nèi)涵式發(fā)展，不利于資源節(jié)約;二是城市規(guī)模過大，增大了城市的碳排放，城市人口和生產(chǎn)集聚導(dǎo)致資源消耗增多;三是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的部門協(xié)調(diào)不夠，浪費較多且效率不高［14］;四是生態(tài)城市規(guī)劃與現(xiàn)有城市規(guī)劃體系之間缺乏有機的融合，缺乏反映城市實際的具有可操作性的生態(tài)型城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)。針對相關(guān)問題，有些研究提出應(yīng)該調(diào)整規(guī)劃思路，改變以人口決定用地的做法，改為由生態(tài)環(huán)境承載能力決定城市發(fā)展空間和規(guī)模［15］。另外很早就有學(xué)者嘗試將生態(tài)適宜度、生態(tài)敏感性分析評價等研究生態(tài)規(guī)劃方法在城市規(guī)劃中應(yīng)用，探討我國城市規(guī)劃與生態(tài)規(guī)劃相結(jié)合的問題和可能途徑［16］。在標(biāo)準(zhǔn)制定方面，相關(guān)研究探索國內(nèi)外有關(guān)城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)方面研究成果，提出了建立生態(tài)型城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)的典型路徑并且初步構(gòu)建了生態(tài)型城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)矩陣的案例［17］。

 

  2． 2 基于資源環(huán)境稟賦的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級

 

  現(xiàn)代城市負(fù)載著諸多的經(jīng)濟功能，聯(lián)結(jié)著復(fù)雜的經(jīng)濟關(guān)系，從而構(gòu)成了復(fù)雜的城市經(jīng)濟系統(tǒng)和城市經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。

 

  其中，城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是城市經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中的核心組成部分，一定程度上決定了經(jīng)濟增長方式。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從生產(chǎn)角度講，是資源配置器;從環(huán)境保護角度講是環(huán)境資源的消耗和污染物產(chǎn)出的控制體。

 

  產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)反映了國民經(jīng)濟中產(chǎn)業(yè)的構(gòu)成及相互關(guān)系，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏離最優(yōu)狀態(tài)所導(dǎo)致的資源配置效率低下是制約經(jīng)濟增長的核心因素。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的構(gòu)成和變動，往往決定或影響著投資結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)、金融結(jié)構(gòu)和消費結(jié)構(gòu)等其他城市經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的狀況和變化。對于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷及其與經(jīng)濟增長之間的關(guān)系的研究有很多。有研究對中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)變遷( 結(jié)構(gòu)性沖擊和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型) 的模式、原因和影響以及對中國地區(qū)經(jīng)濟增長和地區(qū)間收入差距進行了總結(jié)［18］。還有學(xué)者就產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與技術(shù)進步對經(jīng)濟增長的影響做了實證研究，認(rèn)為改革開放以來，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷對中國經(jīng)濟增長的影響一度十分顯著，但是，隨著我國市場化程度的提高，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷對經(jīng)濟增長的推動作用正在不斷減弱，逐漸讓位于技術(shù)進步［19］。

 

  基于可持續(xù)發(fā)展理念的生態(tài)城市概念的提出，為城市發(fā)展特別是城市經(jīng)濟發(fā)展提供了一種全新的生態(tài)化模式。

 

  生態(tài)城市發(fā)展模式的基本要求，是城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化必須著力于協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例，培育具有較高經(jīng)濟生態(tài)效益的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)各層次產(chǎn)業(yè)共生網(wǎng)絡(luò)的搭建，完成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級和生態(tài)轉(zhuǎn)型［20］。

 

  我國正處于快速工業(yè)化的階段，其主要特征是以大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施投入推動快速城市化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由勞動密集型向資本密集型和知識密集型轉(zhuǎn)化的過程。但同時高污染、高耗能的重工業(yè)、資源開發(fā)產(chǎn)業(yè)仍然是一些城市的核心產(chǎn)業(yè)，并畸形發(fā)展，導(dǎo)致資源集聚越多，環(huán)境破壞越嚴(yán)重。中國工業(yè)化的出路在于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、清潔生產(chǎn)、生態(tài)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)和基于生產(chǎn)與消費系統(tǒng)耦合的循環(huán)型社會建設(shè)方法。

 

  相關(guān)研究指出，一個區(qū)域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境具有決定性影響，區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的生態(tài)效益非常明顯，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級是減少資源消耗和環(huán)境損害的主要手段［21］。

 

  在生態(tài)城市建設(shè)和管理中，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變遷與優(yōu)化會受到資源環(huán)境規(guī)制政策、經(jīng)濟體的要素稟賦約束和全要素生產(chǎn)率增長的影響。因此如何在資源環(huán)境約束下形成最優(yōu)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，如何實現(xiàn)環(huán)境規(guī)制與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級協(xié)同雙贏，以及如何發(fā)揮三次產(chǎn)業(yè)全要素生產(chǎn)率增長的內(nèi)在創(chuàng)新驅(qū)動機制是我國城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和升級需要研究和解決的問題。

 

  2． 3 服務(wù)高效、節(jié)約利用資源的政策調(diào)控

 

  改革開放以來，中國資源利用政策也從“親資本”開始，轉(zhuǎn)向“親民生”，并進一步趨向于“親環(huán)境”。良好的資源政策可以激勵資源得到良好的保護并朝著可持續(xù)發(fā)展方向邁進，使不合理的資源使用行為受到制約?！笆舜蟆焙褪藢萌腥珪娬{(diào)“生態(tài)文明建設(shè)”，也指出“要堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策”、“著力推進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式及生活方式，從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢”、“建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護生態(tài)環(huán)境”、“健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管理制度，劃定生態(tài)保護紅線，實行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度，改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制”等。

 

  我國資源節(jié)約和環(huán)境保護方面的法律法規(guī)主要涉及土地資源、水資源、礦業(yè)資源等領(lǐng)域，現(xiàn)有《環(huán)境保護法》、《水土保持法》、《礦產(chǎn)資源法》等17 部法律，以及《環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》、《新能源基本建設(shè)項目管理的暫行規(guī)定》等一系列的規(guī)章制度。

 

  近年來，以全面落實科學(xué)發(fā)展觀和加速轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式為契機，相關(guān)部門系統(tǒng)整理并調(diào)整了現(xiàn)行資源政策，重點強化資源節(jié)約利用和優(yōu)化配置的政策力度。

 

  (1) 在水資源保護方面，水資源政策的主要目標(biāo)是保障“三生”用水，即保障生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水。2002 年頒布的《水利法》試圖建立一個嚴(yán)格的許可制度，聲明所有水資源為國家所有，并且用水單位需從當(dāng)?shù)卣块T獲批許可。同時，在中國主要江河流域設(shè)立的水利部水利委員會被授予了綜合規(guī)劃用水的職責(zé)，旨在指導(dǎo)當(dāng)?shù)赜盟S可的授權(quán)。2011 年我國實施最嚴(yán)格的水資源管理制度，提出水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制和水功能區(qū)限制納污的“三條紅線”，在水資源使用方式、使用效率和使用質(zhì)量上建立清晰并且有約束力的限制。

 

  (2)土地政策方面國家通過編制土地利用總體規(guī)劃對農(nóng)業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)、工業(yè)、城市和居民住宅建設(shè)等各類用地進行統(tǒng)籌規(guī)劃。我國還實行土地集約利用政策，實現(xiàn)從粗放型向集約型的轉(zhuǎn)變，提高土地的利用率和單位土地面積的產(chǎn)出率［22］，充分發(fā)揮土地使用的效益和使用功能，減少土地的閑置和浪費。保護耕地是我國的基本國策之一，國家保護耕地，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地。另外國家建立土地承載力規(guī)制，即運用土地承載力調(diào)控社會經(jīng)濟發(fā)展。

 

  對保護性土地用途的安全管理，重點是濕地、林地、耕地等保護性用地采用特殊的土地管理政策。在土地效益方面實行公民均等分享城鎮(zhèn)化和工業(yè)化形成的土地紅利的政策。

 

  (3)在能源方面，《中國的能源政策》指出，中國將通過堅持“節(jié)約優(yōu)先”等八項能源發(fā)展方針，推進能源生產(chǎn)和利用方式變革，構(gòu)建安全、穩(wěn)定、經(jīng)濟、清潔的現(xiàn)代能源產(chǎn)業(yè)體系，努力以能源的可持續(xù)發(fā)展支撐經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。包括優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，推進能源清潔化發(fā)展、發(fā)展新能源、優(yōu)化能源生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和消費結(jié)構(gòu)等，提高能源效率，節(jié)能減排納入各級政府(及重點企業(yè)) 的考核體系。

 

  (4) 城市生物多樣性是城市環(huán)境重要組成部分，更是城市環(huán)境、經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的資源保障。1993 年，作為世界上的生物多樣性大國，我國率先簽署并批準(zhǔn)了《生物多樣性公約》，并于1994 年正式發(fā)布《中國生物多樣性保護行動計劃》。2010 年，國務(wù)院常委會審議通過了《中國生物多樣性保護戰(zhàn)略與行動計劃(2011 － 2030)》，其中提出了在遷地保護、城市綠化及土地利用規(guī)劃等方面中加強城市生物多樣性保護的相關(guān)內(nèi)容。與生物多樣性保護相關(guān)的生態(tài)補償機制、政策環(huán)評和規(guī)劃環(huán)評機制還有待完善。

 

  我國資源政策已由上個世紀(jì)90 年代的滯后于經(jīng)濟發(fā)展逐步進步為到現(xiàn)階段的主導(dǎo)經(jīng)濟的發(fā)展，盡管其科學(xué)性、嚴(yán)謹(jǐn)性、權(quán)威性得到了充分體現(xiàn)，但仍存在諸多問題。

 

  如資源政策在部門間的不協(xié)調(diào)［23］，缺乏統(tǒng)一的規(guī)范政策文件，沒有建立部門間協(xié)商制度;解決問題時政策之間發(fā)生沖突無法形成合力，造成資源政策權(quán)威性受損;資源政務(wù)信息化建設(shè)相對于其他政務(wù)信息化建設(shè)較為薄弱，致使資源政策宣傳力度和廣度不夠，人們對資源政策普遍認(rèn)知度不高［24］。另外受制于不同的自然稟賦和社會經(jīng)濟發(fā)展水平，制定區(qū)域差異化和針對性的資源政策是下一步努力的方向［25］       。

 

  2． 4 面向生態(tài)環(huán)境保護的措施與標(biāo)準(zhǔn)的完善

 

  各國在長期的實踐過程中逐步形成了各自的環(huán)境保護法律和規(guī)章制度。如美國的《污染預(yù)防法》、日本的《實現(xiàn)可再生社會法案》、德國的《循環(huán)經(jīng)濟和廢棄物法》、中國的《環(huán)境保護法》、《“十二五”全國環(huán)境保護法規(guī)和環(huán)境經(jīng)濟政策建設(shè)規(guī)劃》、《“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案》、《重點區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》等［26］。針對生態(tài)城市建設(shè)，各級地方政府也將環(huán)境保護作為生態(tài)城市建設(shè)和管理的核心內(nèi)容，制定了一系列的地方性政策和法規(guī)。如江蘇省無錫市、貴州省貴陽市均頒布和實施了建設(shè)生態(tài)文明城市的條例。生態(tài)學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)、環(huán)境科學(xué)等領(lǐng)域的專家正在積極探索面向保護城市生態(tài)環(huán)境及城市生態(tài)建設(shè)的規(guī)范化的標(biāo)準(zhǔn)體系，目前在中國尚未存在一套完整的標(biāo)準(zhǔn)體系及實施的具體措施指南。

 

  城市化、工業(yè)化快速發(fā)展，在創(chuàng)造巨大物質(zhì)財富的同時，加劇了環(huán)境風(fēng)險，使城市生態(tài)安全遭到威脅，城市生態(tài)環(huán)境保護總體規(guī)劃工作刻不容緩。《國家環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃》提出，要積極探索編制城市生態(tài)環(huán)境保護總體規(guī)劃。在城市生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃方面，環(huán)保部組織開展了《城市生態(tài)環(huán)境保護總體規(guī)劃技術(shù)指南研究》、《我國環(huán)境規(guī)劃編制實施與規(guī)劃體系創(chuàng)新研究》、《城市生態(tài)環(huán)境保護總體規(guī)劃編制和實施體系研究》等基礎(chǔ)研究，初步明確了城市生態(tài)環(huán)境保護總體規(guī)劃的主要內(nèi)容、目標(biāo)指標(biāo)體系、“紅線”空間等，為推進城市生態(tài)環(huán)境保護總體規(guī)劃工作提供了技術(shù)支撐。

 

  與城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃相比，城市生態(tài)環(huán)境保護總體規(guī)劃尚處于起步階段，的相關(guān)法律法規(guī)明顯的缺失和不足，這在很大程度上影響了城市生態(tài)環(huán)境保護總體規(guī)劃的編制和實施。另外，對于城市生態(tài)環(huán)境規(guī)劃中的環(huán)境容量、生態(tài)資源承載力和生態(tài)環(huán)境閾值、生態(tài)紅線等關(guān)鍵領(lǐng)域，基礎(chǔ)理論研究還有待加強，對城市生態(tài)環(huán)境問題深入系統(tǒng)的研究，針對不同區(qū)域和不同發(fā)展階段的城市，如何制定并實施區(qū)域有別的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和政策也是需要深入探討的問題［27］。

 

  2． 5 針對更廣泛參與的多元組織模式的探索

 

  組織模式是實現(xiàn)城市生態(tài)管理的重要保障，目前城市生態(tài)管理過程中的主要組織模式可以劃分為政府主導(dǎo)式、社會參與式及社會推進式。

 

  政府主導(dǎo)式是指政府以市場化的財政手段以及非市場的行政力量，通過制定法律法規(guī)，組織和管理生態(tài)城市建設(shè)，典型實踐形式包括:公交引導(dǎo)型城市發(fā)展模式、城鄉(xiāng)結(jié)合型、循環(huán)經(jīng)濟型、碳中性城市、城市鄉(xiāng)村型等幾種。如丹麥的哥本哈根采用的就是公交引導(dǎo)型發(fā)展模式;新加坡采用的是典型的城鄉(xiāng)結(jié)合模式;日本采用的是循環(huán)經(jīng)濟型建立循環(huán)型生態(tài)城市［28 － 29］。

 

  社會參與式是指在生態(tài)城市建設(shè)過程中，公民個人通過一定的程序或途徑參與一切與生態(tài)城市相關(guān)的決策活動，也可以組成社會組織并通過組織化的形式表達個人意愿，參加建設(shè)活動，使最后的決策符合廣大群眾的自身利益。如20 世紀(jì)90 年代澳大利亞懷阿拉市在生態(tài)城市的公眾參與方面就是一個典范［30］;巴西的庫里蒂巴市則通過兒童在學(xué)校的環(huán)境教育以及市民在免費的環(huán)境大學(xué)接受教育的形式開展公眾參與;丹麥的生態(tài)城市項目包括了建立綠色賬戶，設(shè)立生態(tài)市場交易日，吸引學(xué)生參與等內(nèi)容［31］，這些項目的開展加深了公眾對生態(tài)城市的了解，使生態(tài)城市建設(shè)擁有了良好的公眾基礎(chǔ)。

 

  社會推進式是指社會內(nèi)部由于各種條件成熟而首先形成的一種力量，然后自發(fā)的、自下而上地推動生態(tài)城市建設(shè)，美國生態(tài)城市伯克利的建設(shè)最能體現(xiàn)這一點。伯克利生態(tài)城市建設(shè)取得了巨大成功，被人們奉為全球生態(tài)城市建設(shè)的樣板城市。

 

  我國生態(tài)城市理論研究起步相對較晚，理論及科技支撐基礎(chǔ)仍比較薄弱，目前主要以政府主導(dǎo)為主，公眾參與程度還比較低，然而公眾的廣泛參與是保持城市生態(tài)建設(shè)良性發(fā)展的持續(xù)性推動力。探索如何充分激發(fā)群眾參與城市生態(tài)建設(shè)的積極性和持續(xù)性是一個意義重大但又長期艱巨的任務(wù)。

 

  3 城市生態(tài)管理對資源利用效率的影響

 

  資源的高效合理利用是保障成功建設(shè)生態(tài)城市的關(guān)鍵。不同的城市生態(tài)管理模式，毋庸置疑，會對支撐生態(tài)城市建設(shè)的資源利用效率產(chǎn)生影響，本文選取對城市生態(tài)管理對水、土地、空氣及生物資源等城市賴以發(fā)展的重要資源的利用效率做簡要評述。相關(guān)研究主要采用常用的數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法、隨機前沿函數(shù)法等［32 － 33］對城市水、土地、空氣及生物資源等資源利用效率進行測算，進而著重闡述城市資源利用現(xiàn)狀以及當(dāng)前城市生態(tài)管理模式對自然資源及能源利用效率的影響，并對優(yōu)化城市資源利用效率提出措施或建議。

 

  3． 1 水資源及其對生態(tài)城市建設(shè)的影響

 

  伴隨著城市化的快速發(fā)展，城市規(guī)模越來越大，城市人口增加，工業(yè)迅速發(fā)展，城市用水量急劇增加［34］。中國水資源問題不僅包括水量問題，同時還包括水質(zhì)問題。有些城市，居民的生活廢水和工業(yè)廢水大部分未經(jīng)處理就被直接排出，污染了地表水和地下水。中國環(huán)境保護部門近期報告顯示，在全國，只有不超過一半的水可以經(jīng)過處理達到安全飲用的級別，并且四分之一的地表水已被污染到甚至不適于工業(yè)使用的程度［35］。水資源供給及利用中的一些問題，如洪旱災(zāi)害對社會經(jīng)濟發(fā)展的影響、降水不足與用水浪費導(dǎo)致的區(qū)域性水短缺、生態(tài)退化與水污染加重、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局與水資源條件不相適應(yīng)及水資源管理體制與制度創(chuàng)新不足等，在直接或間接地影響著城市化進程［36 － 37］。

 

  盡管水資源管理是城市生態(tài)管理的重要組成部分，但目前我國對于水資源管理的經(jīng)驗相對不足，缺乏統(tǒng)一的、可操作性強的水資源管理體系。不少研究也揭示我們對于水資源指標(biāo)與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系認(rèn)識不足［38］。在城市建設(shè)與開發(fā)過程中，忽視了水資源管理的長期規(guī)劃與可行性分析。水資源利用規(guī)劃與管理的決策與實施過程缺少公眾的廣泛參與。在城市水資源管理問題上西方發(fā)達國家已經(jīng)形成了一套比較完善的體系，如建立完善的法律法規(guī)體系，充分發(fā)揮水管理協(xié)會的作用，廣泛的公眾參與，同時開展水資源管理示范區(qū)建設(shè)［39］。這些方面都是我國在城市水資源管理方面亟需加強的，同時要建立城市可持續(xù)水處理系統(tǒng)，最大限度地削減污染，實現(xiàn)水資源的循環(huán)利用，提升城市雨水的滲透能力和涵養(yǎng)能力，實現(xiàn)城市水資源的可持續(xù)利用，形成“水資源、水環(huán)境、水經(jīng)濟、水安全、水文化、水管理”六位一體的生態(tài)型城市可持續(xù)水管理模式。

 

  總的來說，誠如相關(guān)研究所述，為緩解城市水資源壓力，應(yīng)該建立健全城市水資源管理體系，實現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置［40］。同時要提升水環(huán)境容量，構(gòu)建與水資源承載力相協(xié)調(diào)的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)體系［41］。此外，還要限制高耗水行業(yè)的盲目發(fā)展，優(yōu)化高耗水產(chǎn)業(yè)的空間布局，通過技術(shù)進步提高水資源利用效率［42］。

 

  3． 2 土地及其對生態(tài)城市建設(shè)的影響

 

  城市建設(shè)依托于土地。土地承受自然和人為因素雙重動力作用，不停地與城市環(huán)境的物質(zhì)和能量進行交換。

 

  土地資源的開發(fā)與利用是否合理，決定了生態(tài)城市建設(shè)的成敗。從某種意義上看，研究城市生態(tài)管理模式對土地資源的影響意義深遠(yuǎn)重大。

 

  據(jù)《全國土地利用總體規(guī)劃(2006 － 2020)》專題研究報告，從城市用地人口容納能力、建筑容納能力和產(chǎn)出水平來看，我國城市用地均存在較大的挖掘潛力。然而，目前的城市規(guī)劃編制，立足點往往放在城市外圍用地擴張及新增建設(shè)用地布局安排方面，對于城市建成區(qū)內(nèi)部關(guān)注相對較少，對建設(shè)用地規(guī)模和效益關(guān)系的研究相對較少，使得城市已有用地布局的調(diào)整優(yōu)化力度不夠，對于城市用地潛力挖掘也不到位。相關(guān)研究也揭示，城市盲目的外延發(fā)展，導(dǎo)致城市交通量、市政管網(wǎng)等的不斷增加，影響了城市及周邊地區(qū)的自然環(huán)境，這種土地利用規(guī)劃方式非常不利于土地和附著其上的各種資源的集約利用［14］。

 

  在相關(guān)土地資源政策方面，目前主要實施的包括土地數(shù)量異地占補平衡政策。不過，需要注意的是，新開土地的生產(chǎn)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于被占熟地的生產(chǎn)力，且發(fā)揮不了熟地原有的生態(tài)服務(wù)功能。鑒于此，不少研究指出，城市土生態(tài)的科學(xué)管理必須改變土地管理與經(jīng)濟、生態(tài)脫節(jié)的正反饋控制政策，變土地數(shù)量的異地占補平衡為土地生產(chǎn)和生態(tài)服務(wù)功能的就地占補平衡，變土地的單目標(biāo)地籍管理為多目標(biāo)的社會、經(jīng)濟、環(huán)境復(fù)合生態(tài)管理。通過核定每個生態(tài)功能區(qū)的生物質(zhì)生產(chǎn)力、生態(tài)服務(wù)功能和人文生態(tài)資產(chǎn)，來對各生態(tài)功能區(qū)土地利用的生產(chǎn)和生態(tài)功能實施總量科學(xué)控制［43 － 44］。同時，城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對對城市土地利用結(jié)構(gòu)及格局也有影響，具體體現(xiàn)在其對土地資源及其它資源在各產(chǎn)業(yè)、部門間的重新分配和組合的要求［45］。在以第一產(chǎn)業(yè)為主的階段，土地利用變化的驅(qū)動力是農(nóng)用地和環(huán)境用地間的競爭，隨著第二、三產(chǎn)業(yè)的不斷增長，區(qū)位條件好的農(nóng)用地會向建設(shè)用地轉(zhuǎn)移，當(dāng)?shù)竭_第三產(chǎn)業(yè)快速增長的階段，農(nóng)用地會向建設(shè)用地和環(huán)境用地的快速轉(zhuǎn)移［46 － 47］。

 

  鑒于此，在實現(xiàn)城市土地利用可持續(xù)發(fā)展以及集約利用的過程中，應(yīng)該完善城市土地管理方面的立法和執(zhí)法，完善土地利用規(guī)劃體系，協(xié)調(diào)土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的關(guān)系。應(yīng)加強城市規(guī)劃管理，按照城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的要求以及土地價值規(guī)律，對城市土地進行置換。再次，也需要調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和空間布局，提高城市土地利用綜合效率。最后，依據(jù)土地的生態(tài)承載力，優(yōu)化城市空間格局，改善城市環(huán)境。

 

  3． 3 生物資源及其對生態(tài)城市建設(shè)的影響

 

  生物資源是人類生存和發(fā)展的戰(zhàn)略性資源，是建設(shè)生態(tài)城市的重要支撐。城市生物多樣性為城市生態(tài)系統(tǒng)提供了諸多生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，對改善城市環(huán)境、維持城市可持續(xù)發(fā)展有著重要的作用［48］。隨著城市化進程的加劇和人類盲目的建設(shè)，城市生物區(qū)系組成受到破壞，自然生物群落種類減少。據(jù)統(tǒng)計全球尺度的生物多樣性(以地球生態(tài)指數(shù)計)已下降12%，影響了城市生態(tài)環(huán)境的穩(wěn)定與協(xié)調(diào)發(fā)展［49］。

 

  城市化對生物多樣性的影響是一個復(fù)雜的過程，諸多因素共同決定了城市生物多樣性分布格局。外來物種入侵，原始野生動植物衰退，凡此種種正在使脆弱的城市生物多樣性面臨嚴(yán)峻的考驗［50］。城市的建筑、交通等設(shè)施建設(shè)破壞自然綠地，原始植被結(jié)構(gòu)被人為改變，生物喪失棲息地;工農(nóng)業(yè)污染物不經(jīng)處理的隨意排放，導(dǎo)致河流、湖泊和近海水域的水質(zhì)下降，水體富營養(yǎng)化，水生動植物數(shù)量下降，飲用水源受到污染［51］。然而，生物多樣性及生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)卻是一個漫長甚至不可逆的過程。當(dāng)前，我國城市生態(tài)建設(shè)多從人的生存發(fā)展環(huán)境及空間的角度出發(fā)，對人與其他生物的和諧共存的考慮及具體實施措施的考慮及設(shè)計相對不足，缺乏城市生物多樣性保護規(guī)劃。

 

  城市生物多樣性保護是實現(xiàn)保護城市自然生態(tài)環(huán)境的唯一選擇。有學(xué)者提出，根據(jù)綠地的功能和生境類型來對城市植物進行配置，構(gòu)建以自然群落為基礎(chǔ)的人工群落，保護城市綠地系統(tǒng)中植物多樣性;在動物多樣性方面，通過規(guī)劃棲息地和建設(shè)生態(tài)廊道的方法對其進行保護［52］。目前，城市生物多樣性規(guī)劃在我國仍處于探索階段，相關(guān)科學(xué)研究也存在較多的疑問。在進行合理規(guī)劃之外，政府應(yīng)該加強立法建設(shè)，建立獨立的針對城市生物多樣性保護的法律法規(guī);加強宣教工作，增強民眾對生物多樣性保護的意識。同時運用景觀生態(tài)學(xué)方法和理論，在城市規(guī)劃過程中，充分考慮生物多樣性保護和建設(shè)。

 

  3． 4 空氣質(zhì)量與生態(tài)城市建設(shè)的關(guān)系

 

  空氣屬于可更新資源，它具有自然資源所共有的一切屬性;具有良好的流動性，因而使一定區(qū)域內(nèi)的空氣質(zhì)量趨于一致［53］，并對生態(tài)城市建設(shè)提出要求與制約。區(qū)域性霧霾現(xiàn)象是我國面臨的一個新的、重大的復(fù)合型大氣環(huán)境污染問題。城市化過程中燃燒排放的污染物，各種機動車尾氣，工業(yè)的超標(biāo)排放，有毒重金屬混入大氣，使得近幾年我國特大城市霧霾現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，空氣品質(zhì)持續(xù)惡化，嚴(yán)重影響著人們的身心健康，與我國建設(shè)生態(tài)型宜居城市的目標(biāo)背道而馳［54］。

 

  目前對于空氣作為一種資源價值形態(tài)的相關(guān)研究較少，作為城市的一種重要自然資源，空氣資源的價值一直沒有得到足夠的重視，缺乏空氣資源價值量估算方法和理論。由于長期以來被人類無償使用，從而在許多地區(qū)造成了對空氣資源的使用陷入了惡性循環(huán)的怪圈。有學(xué)者提出應(yīng)該制訂合理的經(jīng)濟政策，堅持對空氣資源的有償使用原則，做到“誰利用誰補償，誰破壞誰恢復(fù)”［53］。不少研究揭示，同時我國存在著區(qū)域大氣環(huán)境容量與經(jīng)濟發(fā)展不相匹配的問題，經(jīng)濟越發(fā)達的地區(qū)大氣環(huán)境容量越低，而且大氣環(huán)境壓力越大，嚴(yán)重制約經(jīng)濟布局和發(fā)展［41］。

 

  歷史上，美國就是因為“洛杉磯煙霧事件”啟動了空氣污染法的立法進程，成為世界空氣污染法的立法先導(dǎo)，其立法經(jīng)驗為我國在立法過程中提供啟示。大氣環(huán)境保護不僅需要法律的制約，更需要民眾的監(jiān)督，所以在環(huán)境治理過程中應(yīng)更廣泛的納入民眾參與，讓群眾更好的參與到立法與監(jiān)督中來。同時對一些高污染高排放的產(chǎn)業(yè)，要進行限制以及嚴(yán)格管制，建立和實施嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)，實行大氣環(huán)境污染問責(zé)制，做到從源頭抓起。另外，在城市規(guī)劃過程中，尤其是新城規(guī)劃時，要充分考慮立地環(huán)境以及氣候條件，對建筑物的設(shè)計、街道以及綠地和空地的布局要進行合理規(guī)劃，提升大氣環(huán)境容量。

 

  3． 5 能源及其對生態(tài)城市建設(shè)的支撐

 

  能源作為一種可耗竭的戰(zhàn)略性資源，在經(jīng)濟發(fā)展、國家安全與環(huán)境保護中扮演著十分重要的角色，對生態(tài)城市建設(shè)的支撐作用不言而喻。城市居民和工商業(yè)能源消費隨著城市人口化率的增加而增多，能源和環(huán)境問題也成為進一步城市化的制約條件;另一方面，城市化也要求能源結(jié)構(gòu)升級，提高能源利用效率，控制污染物排放，以使居民生活的環(huán)境質(zhì)量不斷得到改善［55］。我國城市能源消耗約占我國能源總消耗的3 /4［56］，城市能源消費存在以下突出問題:能源對外依存度過高;一次能源消費以煤為主，能源消費過度高碳化;能源環(huán)境污染形勢嚴(yán)峻;能源使用效率較低;能耗水平和增速均高于世界城市平均水平等。

 

  我國未來城市能源利用的總體目標(biāo)將是城市能源消費逐步實現(xiàn)可持續(xù)、低碳、清潔和綠色。能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化，提升新能源比例和清潔能源比例，提高城市能源利用效率，以及規(guī)?；?a href="http://m.622810.cn/t/新能源.html" >新能源利用將是城市能源利用的發(fā)展戰(zhàn)略重點。國家相關(guān)部委對城市能源消費管理方面也提出了若干重要的政策要求，將頁巖氣和煤層氣等新型能源確定為未來城市能源消費的重要組成部分，并從城市空間的角度，對建筑節(jié)能和城市節(jié)能提出了明確要求。然而，關(guān)于城市規(guī)模與空間形態(tài)對能源利用效率的影響研究及提煉對城市空間規(guī)劃的指導(dǎo)性策略方面有待加強［57］。

 

  能源對生態(tài)城市建設(shè)的影響多從資源稟賦、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)進步、能源價格等對能源效率的影響來考察。有些研究表明，資源豐裕程度與能源效率顯著負(fù)相關(guān)，即控制其他影響因素時，資源稟賦越充裕的地區(qū)能源效率越低［58］;有些研究表明如果產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的效率和結(jié)構(gòu)份額對能源效率均為正向影響，則產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比重的提高也會對總能源生產(chǎn)率產(chǎn)生正向影響［59］。還有研究論證了技術(shù)進步對能源效率具有顯著的正向作用，同時在長期提高能源效率中存在技術(shù)擴散性效應(yīng)［60］。也有研究認(rèn)為，當(dāng)前中國能源的相對價格并沒有體現(xiàn)出使用能源的完全成本，能源價格的提高反而會降低能源效率［61］。這些研究及發(fā)現(xiàn)對于確定生態(tài)城市能源利用結(jié)構(gòu)，制定能源政策和提高能源利用效率具有很好的啟示。

 

  4 結(jié)語

 

  當(dāng)前中國建設(shè)生態(tài)城市的熱潮持續(xù)增溫。城市生態(tài)管理是生態(tài)城市建設(shè)成敗的關(guān)鍵，是實現(xiàn)人、自然與社會協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的必要途徑。本文從生態(tài)管理模式的定義出發(fā)，提出從城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、資源政策、生態(tài)環(huán)境保護措施與標(biāo)準(zhǔn)、組織形式等五個核心方面詮釋城市生態(tài)管理模式，即面向生態(tài)環(huán)境承載力要規(guī)劃先行，面向資源環(huán)境稟賦要優(yōu)化升級產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，面向高效、節(jié)約利用資源要進行政策引導(dǎo)與調(diào)控，面向生態(tài)環(huán)境保護要完善措施與標(biāo)準(zhǔn)，面向更廣泛參與要積極探索多元組織模式。本文還分析和總結(jié)了當(dāng)前城市資源利用現(xiàn)狀，以及生態(tài)管理模式對資源利用效率的影響。通過梳理國內(nèi)外針對城市水、土、氣、生物資源和能源利用方面的研究進展發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)尚不存在可推廣的、面向生態(tài)城市建設(shè)的空間規(guī)劃以及生態(tài)環(huán)境保護措施的規(guī)范化的標(biāo)準(zhǔn)體系和可操作的實施指南;城市生態(tài)管理模式對城市資源利用效率的影響方面的現(xiàn)有研究比較分散，單方面面向生態(tài)城市建設(shè)中具體問題的成功案例多有報道，但綜合的多維的管理模式鮮有涉及。

 

  因此，現(xiàn)階段加強城市生態(tài)綜合管理模式的研究具有積極的學(xué)術(shù)探討價值與科學(xué)決策意義。